Hve­nær slítur maður við­ræðum — og hvenær ekki? Deilan um umsókn Íslands að ESB

Umsókn Íslands um aðild að ESB er enn umdeild í stjórnmálum: hvort henni hafi verið „slitið“ eða hún standi enn. Misryoum fjallar um bréfaskriftir, þingsmeðferð og afstöðu ESB.

Landskjörstjórn hefur sett fram athugasemd við orðalag sem notað gæti verið í þjóðaratkvæðagreiðslu um viðræður Íslands við Evrópusambandið í sumar. Kjarni málsins snýr að því hvort spyrja eigi hvort „halda eigi áfram“ aðildarviðræðum.

Deilan er þó ekki fyrst og fremst um setningu á atkvæðaseðli heldur um grunn spurningarinnar: er umsókn Íslands enn virk, eða þarf að hefja ferlið að nýju frá byrjunarreit?. Þræturnar um stöðu umsóknarinnar hafa blossáð upp í takt við stjórnmálalandslagið síðustu ár, og snúast um hvort hægt sé að byggja á það sem lagðist hafi til eftirhrunsstjórnar Samfylkingar og Vinstri grænna, eða hvort viðræðurnar hafi í reynd verið rofnar þannig að nýtt upphaf þurfi.

Á einni hlið deilunnar stendur stjórnarandstaða sem heldur því fram að viðræður Íslands og ESB hafi verið slitnar með bréfum sem Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, þáverandi forsætisráðherra og síðar formaður Miðflokksins, og utanríkisráðherra hans sendu árið 2015.. Þar sé undirliggjandi sú afstaða að Ísland sé ekki lengur umsóknarríki og að fyrri skuldbindingar falli úr gildi.. Stjórnarandstaðan tengir þetta við pólitísk skil á sínum tíma, þar sem ljóst var að vilji ríkjandi ríkisstjórnar til að halda áfram var takmarkaður og að samningsafstaða færðist.

Á hinni hlið stendur ríkisstjórnin.. Hún segir umsóknina ekki hafa verið dregna formlega til baka, m.a.. vegna þess að Alþingi hafi aldrei samþykkt slíka afturköllun.. Í greinargerð sem utanríkisráðuneytið vann fyrir utanríkismálanefnd Alþingis í ágúst er rakin afstaða ráðuneytisins með því að samskipti stjórnvalda við ESB séu sett í samhengi við stöðvun viðræðna sem átti sér stað í aðdraganda þingkosninga 2013.. Eftir stjórnarskiptin 2013 varð ekki lengur meirihluti á þingi fyrir áframhaldandi viðræðum, sem skiptir máli þegar spurt er um hvaða skref teljist „slit“ eða „hætt við“ í formlegum skilningi.

Eitt af þeim atriðum sem dregið er fram er að aldrei hafi verið haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um hvort viðræðum skyldi halda áfram, þrátt fyrir sterk pólitísk loforð í kosningabaráttunni á þessum tíma.. Þáverandi stjórnmálaleiðtogar töluðu um að ljúka viðræðunum væri pólitískt óhugsandi nema báðir stjórnarflokkarnir væru andvígir, og í stjórnarsáttmála var gert ráð fyrir „hlé“ og úttekt á framhaldinu, þar sem ekki ætti að halda áfram með aðildarviðræður nema eftir þjóðaratkvæðagreiðslu.. Þarna er lykilmunurinn í orðræðu: „hlé“ er ekki „slit“.

Í minnisblöðum og skrefum sem höfðu verið tekin á árunum eftir 2013 er einmitt vísað til þess að hléið hefði ekki sjálfkrafa þýtt að viðræðurnar væru slitnar.. Þáverandi utanríkisráðherra á þeim tíma lagði fram hugmyndir um að draga umsókn til baka, bæði með umræðum í þinginu og með hugmyndum um nýjar þingsályktunartillögur.. Samkvæmt frásögninni náði sú leið hins vegar ekki fram að ganga þar sem ný tillaga var ekki lögð fyrir Alþingi þrátt fyrir að verið hafi að ræða hana í stjórn.. Í stað þess var sent bréf, bæði til aðgreindra aðila innan ESB-kerfisins, með áherslu á að „stöðva“ viðræðurnar að fullu.

Hér skiptir máli að utanríkisráðuneytið dregur skýringu fram: bréfaskriftir og yfirlýsingar fela ekki endilega í sér formlega afturköllun á umsókn.. Í greinargerð ráðuneytisins er bent á að bréf hefðu verið ítrekun afstöðu ríkisstjórnarinnar og að málsmeðferðin hafi ekki verið af þeirri tegund sem kallar á skyldubundið samráð við þingið ef um raunverulega afturköllun væri að ræða.. Ráðuneytið lýsir því að orðalag bréfanna og málsmeðferðin „beri með sér“ að verið hafi að árétta að viðræðum hefði verið hætt, en ekki að Ísland hafi formlega hætt að vera umsóknarríki.

Þessi munur hefur líka mannlega hlið.. Fyrir almenning snýst atkvæði um framtíðarsýn og afstöðu til samstarfs, en fyrir þing og stjórnsýslu snýst þetta um verklag, ábyrgð og skýrleika.. Þegar hugtök eins og „halda áfram“ eða „slíta“ eru sett í samhengi við umsóknarstöðu getur það haft áhrif á það hvernig fólk upplifir ferlið: er verið að endurvekja eitthvað sem var aldrei formlega lagt af, eða er verið að hefja nýtt ferðalag með nýrri skuldbindingu?

Greinargerðin horfir einnig til samanburðar við aðra ríki.. Þá er minnst á Sviss sem dró umsókn sína til baka árið 2016 eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um afstöðu landsins.. Þar hafi verið um formlega þingmeðferð að ræða og þannig hafi ferillinn orðið með skýrum hætti „frá ári til árs“ innan stjórnsýslu, ekki aðeins með bréfum og orðræðu.. Slíkur samanburður skiptir máli því hann dregur fram að munur geti verið á pólitískri stöðvun og formlegri afturköllun.

Að lokum liggur meginspurningin í orðalaginu sem og í skilgreiningunni á því hvað telst nægjanlegur þröskuldur til að segja að viðræðum sé „slitið“.. Ríkisstjórnin byggir á því að umsókn Íslands hafi aldrei verið afturkölluð formlega og vísar jafnframt til þess að í sáttmála núverandi ríkisstjórnar hafi verið gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu um viðræður.. Þar með er undirstrikað að stjórnvöld telji enn vera grundvöll fyrir að ræða framhaldið á ákveðinn hátt, með atkvæði kjósenda sem pólitískt lokaskref.. Ef umræðan um atkvæðaseðilinn snýst um „hætt“ eða „haldið áfram“ snýst hún því ekki bara um tilfinningu heldur um hvort ferlið á að skoðast sem samfellt eða rofið.

Orðalagið sem mótar deiluna

Hvað telst „slit“ í formlegum skilningi?

Af hverju skiptir þetta máli núna?

MISRYOUM